中國新聞周刊網(wǎng)3月10日訊(記者王全寶) 全國人大代表孫兆奇在安徽團參加小組討論時爆料：目前國內(nèi)的高等教育法嚴重滯后于教育實踐，立法體系結構不合理，政策性和原則性規(guī)定較多，立法空白點較多，程序性及配套法規(guī)缺乏，對高教機構的規(guī)定衍生了諸多問題。
“當前我國高等教育立法存在許多問題或缺陷，已無法完全適應我國高等教育迅猛發(fā)展的需要?！?孫兆奇指出，中國高等教育法亟待從法律上理順高等教育法律關系主體間的關系，完善高等教育法律體系的形式結構，及時修改有關法律或制定新的法律文件。
據(jù)孫兆奇分析，目前中國高等教育法存在的主要問題有：
一、我國現(xiàn)有的法律體系不能適應高速發(fā)展的社會需要。
改革開放以來我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅猛，其成就可以通過這樣一組數(shù)據(jù)來展示：1949年，我國普通高等學校共有205所，在校生約11.6萬人，到1978年，普通高等學校發(fā)展到598所，在校生數(shù)約85.6萬人。2010年，共有普通高等學校和成人高等學校2723所，在校生數(shù)超過3105萬人，高等教育毛入學率達到26.5%。近三年發(fā)展的勢頭更是有增無減。與此同時，我國高等教育立法也取得了很大的成就，基本建立起了相對完善的法律體系。但當前我國高等教育立法仍存在許多問題或缺陷，而目前的現(xiàn)狀尚不能完全適應我國高等教育發(fā)展的需要。
二、高等教育立法體系結構不合理。
這與當前我國中央國家機關之間以及中央與地方之間對高等教育管轄或管理權限劃分不清有很大關系。有學者指出，當前我國高等教育發(fā)展過程中存在四種力量在發(fā)揮作用或影響力，分別為來自中央政府內(nèi)部的改革力量、來自高校的力量、來自地方政府的力量和來自社會的力量。我國高等教育制度變遷和創(chuàng)新的最終目標是要理順五層關系：中央與地方、政府與高校、高校與高校、高校與社會以及高校內(nèi)部各權力主體之間。其中理順中央與地方以及政府與高校這兩層關系，既是理順其他各層關系的核心，也是高等教育體制改革的難點和重點。而未能從法律或制度上有效地理順這五種關系可以視為當前我國高等教育法律體系形式結構和制度內(nèi)容出現(xiàn)問題的根源所在。
當前我國高等教育法律除了《教育法》和《高等教育法》外，僅有《學位條例》、《教師法》、《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進法》這四部法律法規(guī)是調(diào)整高等教育法律關系或者與之相關的;同時高等教育行政法規(guī)的數(shù)量也很少，調(diào)整的對象有限，這顯然無法滿足我國高等教育發(fā)展的需要。這樣一來，對高等教育發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況進行法律調(diào)整的任務自然落到部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等下位法上面。所以高等教育有關法律、行政法規(guī)的委任性規(guī)則相對較多。從而導致不利后果：一是下位法效力偏低而作用有限;二是下位法之間以及下位法與上位法之間沖突或矛盾的情形時常出現(xiàn)。如《高等教育法》第二十五條規(guī)定：“設立高等學校的具體標準由國務院制定。設立其他高等教育機構的具體標準，由國務院授權的有關部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院規(guī)定的原則制定?！庇捎谝?guī)章等下位法的法律效力偏低，行政色彩較濃，因此在實踐中往往作用力有限甚至存在負面作用。并且國務院不同部門以及不同的地方等基于部門利益或地方利益考慮，通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式來實現(xiàn)自己的不正當利益，從而造成部門規(guī)章之間、地方性法規(guī)之間、地方政府規(guī)章之間以及相互之間在對同一事項進行規(guī)定時出現(xiàn)相互沖突或矛盾的現(xiàn)象。更為甚者，現(xiàn)實中還存在著下位法同上位法相沖突或抵觸的現(xiàn)象，如“1997年出臺的《社會力量辦學條例》在2003年失效后，被《民辦教育促進法》所取代，之后涉及社會力量辦學的均以民辦教育稱呼之，而在政府規(guī)章中，如1988年制定《社會力量辦學教學管理暫行規(guī)定》由于未得到及時的清理，下位法與上位法不僅在內(nèi)容上、時效上存在著一定的不一致，就連名稱也存在著顯而易見的差別”。這顯然是高等教育立法體系的結構缺陷。
我國高等教育立法結構不合理還體現(xiàn)在下位法未完全到位上，即下位法經(jīng)常在法律時效、內(nèi)容甚至形式等方面滯后，難以適應上位法的需要，以及行政法規(guī)和部門規(guī)章中暫行規(guī)定較多，而且許多至今已施行十幾年甚至二十幾年的行政法規(guī)和規(guī)章仍處于“暫行”的狀態(tài)。如1986年制定的《普通高等學校設置暫行條例》、1988年制定的《高等教育自學考試暫行條例》和1990年制定的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》等。
三、高等教育法律法規(guī)中政策性和原則性規(guī)定較多。
原因是立法理論的缺乏，特別是立法技術的落后。其中，立法技術是“研究立法工作的方法和技巧，法案表述的方法和技巧，立法研究報告寫作的方法和技巧，立法評價的方法和技巧等”。立法理論的相對缺乏致使我國高等教育早期立法多是建立在政策、原則等基礎之，缺少相應的法案起草、論證和修改等機制，并且理論缺乏也會帶來立法技術的落后，所立之法在條文表述和邏輯結構等方面都存在許多問題或缺陷。如關于國家助學貸款的調(diào)整，當前基本法律的依據(jù)為《教育法》和《高等教育法》，但這兩部法律關于國家助學貸款的規(guī)定只是原則性的。專門具體規(guī)范國家助學貸款制度的法律文件是效力層次較低的部門規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。2000年中國人民銀行、教育部、財政部出臺了《關于助學貸款管理的若干意見》以及《關于助學貸款管理的補充意見》，才使得國家助學貸款制度具有顯示可操作性。
四、高等教育立法空白點較多。
這與我國高等教育發(fā)展過于迅猛，尤其從上世紀90年代末高等教育擴招以來出現(xiàn)的許多新情況、新問題有一定的聯(lián)系。在高等教育發(fā)展和管理過程中，中央與地方、政府與高校以及高校內(nèi)部之間主要的權力關系沒有理順，導致我國高等教育立法缺乏明確一致的指導方針、立法方向或目標。不同的高等教育機構在社會現(xiàn)實中的地位實質上是不平等的，這直接決定國家和社會在調(diào)配高等教育資源時有所偏重，其中也包括立法資源的配置，立法資源的不均衡分配必然導致在高等教育某些領域出現(xiàn)法律空白或制度漏洞。
從高等教育法律關系來看，其主要法律關系主體有高校、教師、職工、學生和教育行政部門。在高等教育立法所規(guī)范的所有法律主體中，調(diào)整教師的有《教師法》、《教師資格條例》、《教師職務條例》等法律法規(guī)，調(diào)整教育行政部門的有《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政許可法》和《行政處罰法》等相關行政法律法規(guī)，但是對學生和高校這兩種教育主體的法律調(diào)整卻很不完善，更缺乏像《教師法》一樣的專門身份法《學生法》或《高等學校法》。而且作為高等教育的受教育者的學生，目前既沒有法律也沒有行政法規(guī)來專門加以調(diào)整，只有低層次效力的教育部門規(guī)章，如《普通高等學校學生管理規(guī)定》、《學校學生行為準則》等。再如當前民辦高等教育的法律保障問題，雖然我國先后頒布了《民辦教育促進法》(2002年)和《民辦教育促進法實施條例》(2004年)，而且個別省份也據(jù)此制定了相應的地方性法規(guī)、規(guī)章或保留了原來的社會力量辦學管理法規(guī)、規(guī)章，但是現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章仍無法有效調(diào)整我國民辦高等教育法律關系，即存在許多法律空白。
五、程序性規(guī)定較少，缺乏相應的配套性法律制度或措施。
我國高等教育在管理和發(fā)展過程中存在多種力量，而且不同主體之間的關系尚未理順或準確定位，高等教育機構的行政機構角色定位導致至今其內(nèi)部行政色彩濃厚等種種因素，使得當前我國高等教育法律主體的權利與義務、權力與責任等更多地停留在實體規(guī)范層面，缺乏有效的實現(xiàn)程序或監(jiān)督、救濟機制。在我國高等教育立法中，不同的法律主體享有不同的權利，履行相應的義務，但是當主體的權利受到侵犯或不履行義務時，通常缺乏具體而可操作的程序救濟或懲罰制度。不僅如此，對于行政機關在高等教育執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為缺乏相應的監(jiān)督制度，而且在相對人的權利救濟方面也存在許多不完善之處，這樣的后果往往造成高等教育法律主體的權利因缺少有效的救濟機制而虛化，從而阻礙高等教育的健康有序發(fā)展。
六、高等教育立法內(nèi)容中存在有關高等教育機構的諸多問題。
這與當前我國高等教育未充分實現(xiàn)產(chǎn)權多元化有很大關系。建立多元化的高等教育產(chǎn)權制度以適應高等教育事業(yè)的發(fā)展需要已成為政府和學界的共識，但是在改革實踐中卻暴露了諸如產(chǎn)權明晰、政府過多干預以及教育收費問題等，這些問題相應地也都反映到我國的高等教育立法之上，即缺乏有效的法律調(diào)整和規(guī)范，而帶來了許多問題?，F(xiàn)在僅就高等教育的職能定位而言，當前我國高等教育立法中缺少對高等教育職能分工，即培養(yǎng)目標、人才結構及就業(yè)導向等問題的具體規(guī)定。這樣往往導致高等教育培養(yǎng)出來的人才對社會的“有效供給”不足，同時又造成高等知識人才過剩、就業(yè)困難的尷尬局面出現(xiàn)。
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